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农民日报

2010年12月27日 星期一

第3版

推进村务公开制度创新 实现村庄和谐

编者按

近年来,河南省中牟县白沙镇在农村基层管理中,推行家庭联户代表制度,不仅更好地保障了农民行使当家做主的权利,维护了农村社会的和谐

稳定,也探索出了一条加强基层党风廉政建设和民主监督的新途径。日前,由华中师范大学中国农村问题研究中心、中国社科院农村所社会问题研究

中心主办,河南省中牟县承办的“村务公开问题和创新研讨会”在河南省中牟县召开。会议结合中牟县白沙镇推行的家庭联户代表制度,围绕新形势

下村务公开的重要意义,村务公开面临的问题与挑战,以及如何创新村务公开机制等问题展开了研讨。现将部分与会专家、代表的发言摘要如下。

困扰村级民主管理的若干问题

民政部基层政权和社区建设司 曹国英

一是党支部和村委会职权关系不规范。村委会拥有村务管理职权,同时又在村党支部的领导下开展工作,党支部领导的职权范围,以什么方式进行领导界定不清,导致一些地方村党支部包办管理村务,甚至党支部书记一个人说了算。也有的村委会当选后,由于在一些重大问题上不能和党支部形成一致意见,党支部的领导不能发挥作用,形成了两套班子在村务工作中互不合作,各自为政的局面。“两委”关系要建立在法制的基础上,适应村民自治和农村实行家

庭承包经营体制的现状。党支部要调研运筹村级重大决策,监督保证党的方针政策和国家法律法规的落实,通过宣传引导和党员的带头作用,善于把党的方针政策转化为村民的自觉活动。但是,党支部不是村民自治组织和集体经济组织的权力机构,必须依法尊重村民民主决策权利;不是村民自治的管理机构,应该尊重村委会依法行使村务管理权。村“两委”联席会议不是一个组织,而是两个不同性质的组织沟通情况、协商工作的一种会议形式,不能搞成决策机构。

二是村级民主管理制度不落实。一些村没有建立村民会议和村民代表会议制度,村干部甚至村民党支部书记或者村委会主任一个人说了算。有的即使产生了作为经常性民主决策机构的村民代表会议,也出现了代表由村干部指定,不开会议事、代表会议成为村干部扩大会议、村民代表会议成为

村务通报会等形式主义的问题。要依法保证重大村务由村民会议、村民代表会议民主决策,保证村民会议至少每年召开一次,实现土地承包方案、集体经济组织制度改革、“村改居”等特别重大的事项由村民或者本集体经济组织成员公决。要实现例会制度,保证村民代表会议能够及时召开,村民自治和集体经济组织重大事项能够上会。

三是村务民主监督不得力。表现在一些村没有村务公开制度和民主管理制度,没有村务监督组织或者即使有也无法发挥作用。村务民主监督要从组织制度上保障有力度。应该建立与村委会平行的村民监督委员会,由村民会议或者村民代表会议选举产生并直接对其负责,对村委会民主选举、村务民主决策、村务公开和民主管理进行全方位的有效监督。

四是乡镇政府违规干预村委

会的职权。一些地方实行村级财务乡级管理,并没有通过召开村民会议或者村民代表会议得到同意,而是由地方政府强制统一管理。村干部工资由财政统一发放,不用通过村民民主评议,拿谁的钱给谁办事。村干部的考评指标由乡镇统一制定,甚至有的地方村委会的公章要拿到乡镇统一管理,甚至有的还把变更暂停村委会成员职务的做法当成创新,这些都强化了村委会的行政化倾向,使村民自治的组织功能严重退化。农村的事情,归根结底是村民自己的事情,应该按照村民自治的原则,由这些事项利益关系最密切的村民自我管理并实行监督。要加强对村民自治能力的指导、支持和帮助,形成村民自治的组织力量,而不是代替他们进行村务财务的管理。农村实行村民自治过程中出现的那些问题,根本的解决办法还是要通过民主法治的办法来解决。

创新技术手段 创造村务公开空间

中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任 于建嵘

制度没有得到很好的执行。

从制度设计来说,村务公开作为村民自治的重要组成部分,不仅仅是村民了解村务、参与村务民主决策的重要形式,更主要的是村民和上级政府监督村级组织领导人的重要手段。按照规定,各个村都必须建立村务公开栏,有要求公开的时间和内容。但是,在许多地方,这种村务公开栏大多流于形式。一些村经常以各种理由不及时公开;有些村虽然按时公开了,却把一些重要的信息隐瞒下来;有些村在上级要来检查时公开了,乡镇干部一走就以各种方式把公开的内容改掉。这样做的一些重要后果,就是村民无法真实地了解村里的重要经济信息,上级政府也无法有效地对村的经济活动进行监督,而为村官们违法犯罪提

供了机会。

针对这种情况,中国社会科学院农村发展研究所组织有关专家,在大量调查研究基础上,主持设计开发了全国第一套以农村基层管理电子化和信息化为目标的软件系统。通过该系统县和乡级管理人员可以方便地管理下属各乡村网站,便捷地实现通知下达、政策发布和政务公开,而每一个村民委员会也可以通过本系统生成本村专门的网站,实现民主自治、平等交流、信息互换的目的。

经过多地实验表明,由于使用了村务在线系统,扩大了村务公开的范围,在乡村社会中引入了社会公众舆论监督的力量,“阳光”下的暴露可以有效减少贪腐,“给群众一个明白,还干部一个清

白”,同时延长了公开的时限,可以追溯往期公开的信息,从较长时间上可以对村务进行监督。特别是,通过在线留言等方式,提供了村民监督、质疑的有效通道,很好地解决了“熟人社会”中当面提问“抹不开面子”的问题,形成了一个新的更为自由、顺畅的公共话语讨论空间,利于更好地表达村民的心声,便于政府和村、组干部了解民意,做好决策和执行工作。由于网络技术的运用,上级党委、政府以及社会力量可以随时、便捷地对地方村务公开进行监督,从而更好地促进公开内容的真实性及及时性。

可见,在网络时代,村务公开的手段和方式也应跟上时代的步伐,有所创新。村治在线应是这种创新的重要尝试。

村务公开是农民的民主权利

华中师范大学中国农村问题研究中心主任 徐勇

12年前,我应民政部基层政权司的邀请,到河南省辉县市参加村务公开研讨会。河南省可以说是全国村务公开民主管理的先行者,发源地。非常高兴的是,12年后,我又在中牟看到村务公开民主管理的创新。这说明,我们的村务公开是一步一步在往前走。主要体现在两个方面。

一、村务公开民主管理是实现乡村有效治理的必然要求。

这首先在于现在农村公共资源的价值越来越大。近些年,有些地方,特别是土地流转,林权改革比较深入的地方,村民自治的内容越来越丰富,越来越充实。也就是有了农村资源带来的利益,特别是农村土地的价值越来越高。而这个价值关系到现有农村每个成员的利益,村民自治因此有了新的动力。第二是乡村的公共事务越来越多。随着新农村建设,城乡一体化,乡村公共事务由过去的比较简单变得越来越复杂。比如说,我们现在一个农民需要办很多证书,便体现出公共事务。第三是在以上背景下,对公共利益的关注越来越高。特别是新农村建设开展以后,国家的各种各样的补贴越来越多,大家都非常关心村庄的公共利益,怎么样去实现它,维护它。第四是公共权力介入社会生活越来越深,而且往往是作为公共利益的代表者出现的。第五是农民的公平正义的要求越来越强。这个要求如果达不到,他就会上访告的方式求表达。在这种情况下,破解治理困境呢就需要制度创新。村务公开就是制度创新的形式之一。

二、我们的村务公开民主管理在不断地深化,主要包括五大建设。

第一大建设

就是制度建设。中央两办发布了一个村务公开民主管理的文件,规定了村民享有五项权利。就是说,村务要不要公开不是主要的主观行为,而是农民的一项民主权利。这是整个村务公开的法理基础。第二是组织建设。农民要使村务公开这项制度由文件变成现实,需要组织起来。我很高兴看到咱们中牟县发明的“家庭联户代表制度”,他们以组织化的形式参与,就可以促进村务公开。第三是技术建设。任何一项民主制度,都需要技术的手段来实现。我们知道,制度创新非常不容易,它背后有利益的刚性结构。所以制度直接突破非常不容易。而在中国,往往是通过技术创新来带动制度创新。会议上介绍的“村治在线”,将信息上网,在技术上迈出了大步。第四就是能力建设。我们有了先进的手段,先进的技术,但是没有能力还不行。中牟县在培训农民方面下了很大功夫。我觉得这是民主学步。从最基本的步伐开始学起。否则的话,我们的民主永远到不了田野上。最后是配套建设,也是最难的建设。我们很多事情都是从农民最关心的基本利益做起,但很多事情不是基层能够解决的,而需要更上一级来适应这个基层的要求和变动。所以民主需要往上延伸,需要配套建设。

探索实行家庭联户代表制度

河南省郑州新区管委会副主任、中牟产业园区管委会主任 崔绍营

近年来,中牟县先后获得国家卫生县城、全国村务公开民主管理示范县、全国农田水利基本建设先进县等一系列荣誉称号。这些成绩的取得是上级党委政府正确领导的结果,也是我们近年来探索实行家庭联户代表制度,努力实现农村发展和社会稳定的具体反映。

近年来,中牟县委、县政府始终坚持民主政治、打基础作为抓好农村工作的中心任务。进一步完善基层民主政治,创新村民自治形式,关注民主,发扬民主,使发展与稳定互为促进,相得益彰。2004年以来,县委以部分乡镇为试点进行了积极探索。特别是白沙镇的家庭联户代表制度,有效地调动了村民参与村务管理的积极性和主动性,巩固了基层政权,发展了基层民主。2007年4月,县委在刁家、城关等五乡镇试点推广白沙镇经验,取得了良好效果。在先行试点的基础上,2008年6月14日,县委在白沙镇召开家庭联户代表制度推广现场会,在全县推广家庭联户代表制度。在2008年第六届村委会换届选举中,

家庭联户代表制度发挥了重大作用,全县419个村委会全部按期完成换届选举工作,选举成功率达100%。2009年4月23日,郑州市委、市政府在我县召开现场会,在全市农村进一步推行家庭联户代表制度。

为促进村公开信息化、规范化,我们在白沙镇率先引用中国社会科学院农村发展研究所开发的“村治在线”建站系统。网民只需轻轻点击,即可上网查询浏览该镇23个村的财务收支和村务公开情况。群众还可通过在线留言等方式,表达自己对村两委工作的意见建议。从而构建一个村民自治更为自由、顺畅的公共话语讨论空间。下一步,条件成熟之后我们将在全县进行推广。

强化村民代表会议的法律地位

中共陕西省委政策研究室 郑梦熊

这项工作就算完成了,村民满意不满意并不重要。

搞好村务公开,加强农村基层民主建设的根本途径是强化村民代表会议法律地位。由村组织书记兼任村民代表会议(村民会议)会议召集人,从体制上理顺村党组织与村民委员会、村民代表会议(村民会议)的关系。

《村组法》正式实施十多年，民主选举已经普遍接受，而同样作为村民自治基本内容的村民决策、民主管理和民主监督还远未破题。按照《村组法》规定,村民会议应是实施日常民主的主体,但由于农民外出打工等客观原因,经常召开村民会议确实普遍很难。因此,发展日常民主最现实的路子是加强村民代表会议法律地位,为其充分发挥作用创造条件。

具体设想是,村民代表会议的法律地位应相当于各级人大的常务委员会;村民代表会议在换届时由村民选举产生,任期与村民委员会相同;村民委员会成员及其直系亲属不能担任村民代表,村民对不能

履行村民代表职责或失去村民信任的村民代表有权撤换;设立村民会议(村民代表会议)召集人制度,召集人一般由村党支部(党委)书记或村民会议(村民代表会议)选举担任。村民会议和村民代表会议属于村民代表会议,其作用类似于各级人大常委会会议下的各专业委员会;村民代表会议每个月或两个月至少召开一次,或根据需要召开,提交村民会议的事项一般应先经村民代表会议讨论。这样修改,一是理顺了村民委员会与村民代表会议(村民会议)的关系;二是能够避免由村党组织书记兼任村民委员会主任权力过于集中,妨碍日常民主的问题;三是促进了党在农村基层执政方式变化——由过去的直接决策实施转变为组织领导村民实施民主决策、民主管理,对民主选举产生的村民委员会进行依法监督,保障其按照法律法规行使职能。村务公开只是民主监督一个方面的内容,把民主监督机制建立起来了,村务公开中存在的问题也就一并解决了。

联户代表制+村治在线是好办法

河南省中牟县白沙镇党委副书记 朱麦国

在影响农村干群关系的一系列矛盾和问题中,最大的问题是信任危机,破解信任危机最有效的办法就是公开,公开问题做不好、做不彻底就会有谣言,小道消息能涣散民心,影响干群关系。村民自治包含民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面,而公开是民主的氧气,没有公开,民主就无从谈起,村务公开是实现村民自治的前提和关键。一些地方村民自治落实得不好,在很大程度上就是村务公开不彻底、不具体、不全面。联户代表制的核心内容就是村民自治具体化、常态化,通过对基层权力的制衡和监督,让基层群众成为治理村庄的主人。

第一,对农民来讲,通过实施联户代表制,合法权益得到保障,诉求得到表达,参政愿望得到实现,情绪得到理顺,幸福感就会增加。

第二,对村庄来讲,民主管理成为常态,在政治上,选民的选举权得到保障,干部的行为普遍对选民负责;在经济上,把基层的财务公开从根本上得到落实,村集体财务管理实现“进口、过程、出口”全程监督。一是把好财务运行“进口关”。村里收入99%以上来源于乡镇政府拨付的土地收入,对镇拨给各村的资金,必须由村干部和村监督员共同领取,必须在“村治在线”网络平台上公示,接受群众监督。二是把好财务运行“过程关”。村级财务管理中推行“一印把关、两笔签字、三权监

督”。各村财务票据必须经村监督员审核并加盖村民监督委员会的公章;每张票据必须经村支书、村主任共同签字;村级财务的审批权、记账和保管权应相互监督,分工合作。村民组财务的收支必须由组长和本组联户代表组成的组委会集体研究,形成一致意见后盖章生效才能收入和支出。三是把好财务运行“出口关”。推行“财务承诺书”制度。各村支书、村主任每年年底都要签订“财务承诺书”,承诺在当年内财务收支全部入账,不存在账外账,并在本村联户代表会议上宣读。承诺书制度的推行树立了良好的干部形象,增强了干部在群众中的信任度,有效堵塞了财务管理的漏洞。

第三,对农村社会来讲,基层制度之花盛开,人们都能在制度规则下生活。村务公开引领村民自治,我们不靠包青天式的英雄人物治村,我们靠的是切实可行的基层政治制度,联户代表制使基层群众成为村庄治理的主人,使村庄的决策权、执行权和监督权互相制衡又互相支持,使党支部、村委会都能在村民自治的平台上按同一节拍舞蹈,形成党领导下充满活力的村民自治机制。

开通村治在线网站,借助网络的优势,让联户代表制“插上”科技的“翅膀”,使其扩大影响“飞”得更远。让村务公开“插上”自由的“翅膀”,使之更加开放,以此推进政府、村两委、村

民、社会等各主体间的多向沟通与交流。

“村治在线”网站的开通,给民主监督提供了极大的方便,用科技提高制度的刚性。无论是在家门口务农的村民,或是千里之外的务工人员,或是关心白沙建设的热心人士,都可以随时随地通过村治在线对镇村党务、政务、村务进行了解、分析,参与讨论和建言,可以查阅自己关心的本村本组集体经济的收支情况。村民们亲切地称它为“千里眼”和“探照灯”。实现了被动监督向主动监督,事后监督向事前、事中监督,局部监督向全方位监督,阶段性监督向全过程监督的转变,达到了传统监督手段难以实现的效果。最近,我们制作了触摸屏和大屏幕,把村庄的财务用滚动字幕的形式滚动播出,使不会操作电脑的群众也能看到自己所关心的财务。白沙村联户代表毕新顺说:“村务公开就是好,晒了村里的家底,暖了群众的心底。”提刘村村主任马国良说:“只要干部给群众个明白,群众就会还干部个清白。”